Reforma energética Claves para el debate
(20 abril 2008).- El propio Felipe Calderón ha aceptado que su propuesta de reforma al marco jurídico de Pemex es perfectible y ha conminado a debatirla ampliamente y enriquecerla. Nueve especialistas identifican las virtudes, deficiencias y los peligros de la propuesta del Ejecutivo.
Francisco Garaicochea Manos libres para privatizar.
La propuesta que envió el Ejecutivo al Congreso implica que Pemex, en lugar de seguir todo un proceso burocrático que lleva mucho tiempo, pueda tener libertad de dar asignaciones directas a compañías para todo tipo de actividades de la explotación petrolera. Lo que ha sucedido en el pasado es que Pemex ya tiene compañías preferidas, como Repsol, Schlumberger, Halliburton y Petrobras.La iniciativa va a crear generadores independientes de refinados y petroquímicos. Se va a dar autonomía para que Pemex pueda contratar a quien quiera, y se va a simular la transparencia, rendición de cuentas y rectoría del Estado, pues todo va a depender del Ejecutivo.En la parte de yacimientos de aguas profundas lo que va a ocurrir será que se va a lotificar todo lo que es aguas profundas y se van a dar concesiones a empresas para que escojan algunos bloques. Si el pozo exploratorio resulta seco, le van a pagar lo que le costó al contratista la perforación y la prueba de producción, más una utilidad, que ya es mucho dinero, que nos la van a presentar como mínima razonable para que las compañías se interesen.Cuando se encuentren reservas, se va a proponer un sobreprecio, de acuerdo con los resultados, y mientras más grande sea el descubrimiento les darán un mayor precio, un "estímulo por resultados".La secretaria de Energía dijo que se perforarían unos 2 mil pozos y que cada uno costaría 150 millones de dólares; es decir, estamos hablando de 300 mil millones de dólares. Esto quiere decir que aunque las empresas no participen mediante contratos riesgo harán un negocio redondo.Se habla de autonomía de gestión para justificar todo esto. Eso suena bien, pero no tenemos, como en otros países, un ente regulador autónomo, una verdadera rectoría del Estado, y hoy la quieren aplicar con un nuevo consejo de administración, con cuatro consejeros profesionales, pero nombrados por el Ejecutivo. Eso no es una rectoría del Estado. El Ejecutivo federal ampliará así sus facultades e injerencia sobre nuestro patrimonio petrolero.
Falta además un reglamento de trabajos petroleros, que en Estados Unidos existe y obliga a no quemar gas a la atmósfera, a obtener suficiente y buena información para conocer los yacimientos y preparar planes óptimos de desarrollo y explotación de los campos hasta el abandono. Obliga a las compañías a aplicar de inmediato procedimientos de recuperación mejorada en los pozos, y a obtener la máxima recuperación de hidrocarburos. En la propuesta de Calderón ni siquiera se habla de eso, la comisión del petróleo que se plantea requeriría primero de actualizar el reglamento de trabajos petroleros vigente, que fue expedido en 1974. El autor es presidente del Grupo Ingenieros Pemex Constitución del 17.
Contratos con incentivos
Propuesta de reforma
En el artículo 46 de la nueva Ley Orgánica de Pemex se sugiere: Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán celebrar contratos en los que se pacte una remuneración fija o variable, determinada o determinable, con base en las obras y servicios especificados al momento de la contratación o que el desarrollo del proyecto exija con posterioridad. Petróleos Mexicanos podrá condicionar a que el proyecto genere ingresos para cubrir los costos correspondientes, y podrá pactar incentivos tendientes a maximizar la eficacia o éxito de la obra o servicio, los cuales serán pagaderos únicamente en efectivo.
Miriam Grunstein
Nuevo régimen
Una reforma dirigida a mejorar la competitividad de nuestro sector energético debe presuponer el rediseño de su actor principal. Para que Pemex pueda convivir con otros actores de su especie, debe volverse más empresarial, lo cual implica agilizar sus procedimientos de contratación.Los procedimientos de contratación de Pemex -desde su otorgamiento hasta su celebración y ejecución- han entorpecido su capacidad de relacionarse con otros actores. Esta iniciativa reconoce que Pemex se encuentra encorsetado por las leyes administrativas en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras y propone un nuevo modelo hecho a la medida para algunas de sus contrataciones. El gobierno federal ha tomado conciencia de que Pemex no debe contratar la construcción de una plataforma petrolera de la misma forma que compra lápices. En vista de ello, el proyecto de iniciativa de la nueva ley de Pemex contiene en su sección III un régimen especial de contratación para las adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas aplicable "tratándose exclusivamente de las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3, 4, y 4 A de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo..." Esto es, las demás actividades que no caigan en este supuesto se seguirán rigiendo por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, según corresponda.Por otra parte, los regímenes especiales comportan riesgos que no parecen estar resueltos en esta iniciativa. Por bien diseñados que sean, los regímenes especiales suelen traer consigo complicaciones al tratar de determinar qué supuestos deben sujetarse al régimen especial y qué otros, al general. Así, llama la atención en esta iniciativa la vaguedad sobre cuáles podrían ser las "actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3, 4, y 4 A de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo...". En tal sentido, es recomendable acotar con más precisión -a nivel legal- el ámbito de este régimen especial para delimitar la discrecionalidad de los funcionarios de Pemex en su aplicación. La discrecionalidad acotada en la ley puede ser positiva pues ensancha la capacidad de decisión de los funcionarios, en este caso de Pemex. De lo contrario, ésta también abre la puerta a que terceros inconformes con el otorgamiento de ciertos contratos impugnen el procedimiento por considerarse que fueron otorgados bajo un régimen que no les corresponde.
Por consiguiente, también implica el riesgo de que se intente fincar responsabilidades a quienes los otorgaron, con lo cual es posible que los funcionarios de Pemex se muestren renuentes a aplicarlo.La claridad del ámbito de aplicación de los regímenes jurídicos especiales es la piedra angular de su eficacia. De lo contrario, estos regímenes especiales pueden y suelen ser contraproducentes. Para el caso en particular, en lugar de agilizar los negocios de Pemex, éstos podrían quedar empantanados en controversias sobre el régimen jurídico que les es aplicable. La autora es consultora en materia energética, coordinadora del área de Energía de Thompson & Knight Abogados.
Agilizar las contrataciones
Propuesta de reforma
En los artículos 44 y 45 de la nueva Ley Orgánica de Pemex se establecería un régimen mixto para las adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, que pretende distinguir a las actividades sustantivas de carácter productivo a cargo de la entidad paraestatal y sus organismos subsidiarios, en términos de los artículos 3o., 4o. y 4o. A de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, de las que no lo sean.
Alfonso Hickman
¿Paternidad nacional o extranjera?
El contenido de la iniciativa de reforma a la Ley Orgánica de Pemex establece que los bonos ciudadanos son para acercar a los mexicanos los beneficios de Pemex. Son títulos de crédito que otorgarán una contraprestación y sólo podrán tenerlos las personas físicas y morales mexicanas. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitirá la normativa y el comisario actuará como representante de los intereses de los tenedores.Expertos ya están viendo importantes vacíos en los artículos correspondientes, por ejemplo: no se limita ningún porcentaje de emisión, dejando las cosas al criterio de Hacienda; no es creíble el acercamiento de los mexicanos, pues la contraprestación no dará ningún derecho sobre la propiedad; los beneficiarios reales no serán los mexicanos de a pie sino los intermediarios y a la larga los acaparadores acaudalados. Exponen la ruta para la bursatilización de Pemex, pues la autonomía administrativa y financiera y el control corporativo que vigile los intereses de los accionistas ya están contenidos en el texto enviado. Adelantan que, en la reforma fiscal, se podrá verificar la tercera condición, la cual buscará la operación rentable de Pemex para asegurar la generación de dividendos para los accionistas.
Los "inofensivos" textos de la iniciativa se vuelven amenazantes cuando se miran a través de la discrecionalidad que se otorga a la SHCP y al comisario; instituciones que previsiblemente procurarán el beneficio de los accionistas por encima del organismo público. Los legisladores de ambas Cámaras deberían conocer previamente el proyecto de normatividad, que en su caso, se expediría a este respecto.El destino de los cuestionados bonos ciudadanos no es posible visualizarlo en los textos de la iniciativa, sino en su fuente de origen. En el ámbito nacional, la paternidad no se le puede otorgar ni con mucho al gobierno calderonista, pues en el 2002 los diputados Hopkins y Fayad, y posteriormente en el 2005, el senador Genaro Borrego, todos del PRI, presentaron sendas propuestas de reforma a la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, en las que se incluían, con algunas variantes, especies de títulos de crédito similares a los bonos ciudadanos.
En la experiencia internacional, hace algunos días, ingenieros de Petrobras contaron a nuestro Grupo Ingenieros Pemex Constitución del 17, cómo el Banco Central Brasileño tomó dinero del fondo de garantía de los trabajadores (pensiones) y se lo prestó a los privados para que compraran las empresas estatales y luego despidieran entre el 30 y 40 por ciento de los trabajadores. En el documental Memorias del Saqueo, parte 2, Fernando E. Solanas cuenta la forma en que se privatizó YFP y al igual que en Petrobras, se emitieron títulos de crédito nacionalistas en su origen, pero que en ambos casos terminaron en la Bolsa de Valores de Wall Street.
En mi opinión, el proceso que se impulsa en México con Pemex no tiene la paternidad en el PAN ni en el PRI, sino en las exigencias del Banco Mundial de Desarrollo y en el Fondo Monetario Internacional. El autor es miembro del Grupo Ingenieros Pemex Constitución del 17.
Bonos ciudadanos
Propuesta de reforma
En el artículo 41 de la nueva Ley Orgánica de Pemex se establecería: Los bonos ciudadanos serán títulos de crédito emitidos por el propio organismo que otorgarán a sus tenedores una contraprestación vinculada con el desempeño del mismo. Las contraprestaciones que se consignen en los bonos ciudadanos por ningún motivo y en ningún caso otorgarán o concederán a sus tenedores derechos corporativos, ni sobre la propiedad, control o patrimonio de Petróleos Mexicanos, o bien sobre el dominio y la explotación de la industria petrolera estatal.
Sergio López Ayllón
¿Mejor rendición de cuentas?
Uno de los objetivos explícitos de la reforma a Pemex es ampliar la transparencia en su administración y en la rendición de cuentas a los ciudadanos. Para este efecto se contempla una serie de cambios en su estructura orgánica, entre los que destaca el rediseño de los órganos de vigilancia. Uno de ellos es nuevo, el Comité de Auditoría. Los otros dos ya existen, pero sufren modificaciones en sus funciones: el comisario y el órgano interno de control.Conviene recordar que transparencia y rendición de cuentas son conceptos que, aunque relacionados, tienen contenidos distintos. El primero supone los mecanismos para generar flujos de información, hacia el interior y exterior de Pemex, que sean confiables, oportunos, claros, completos y verificables. La rendición de cuentas es un concepto más amplio, que implica tanto los mecanismos de información como los de supervisión y sanción
1.El Comité de Auditoría es un órgano de apoyo del Consejo de Administración integrado por tres consejeros profesionales. Tiene dos tipos de funciones: de información (por ejemplo, proponer los criterios para determinar qué información es relevante para Pemex) y de auditoría (por ejemplo, dar seguimiento y evaluar el desempeño financiero y operativo general de Pemex).El comisario será designado por el Ejecutivo federal, y tiene como principal facultad la de rendirle al Presidente un informe anual respecto de la veracidad, suficiencia y racionabilidad de la información presentada al Consejo de Administración. Finalmente el órgano interno de control -que depende la Secretaría de la Función Pública- sufre un cambio importante pues se elimina su función de revisar el desempeño del organismo para limitarse a la de verificación del cumplimiento de las disposiciones aplicables.El modelo propuesto implica generar nuevos controles sobre Pemex a través de dos vías.
La primera, mejorar y supervisar la calidad de la información; la segunda, establecer flujos de información que vayan tanto al Ejecutivo como al Congreso mediante diferentes tipos de informes (los ciudadanos serían sólo beneficiarios indirectos). El modelo puede funcionar, pero dependerá de la voluntad real de hacerlo, la calidad profesional e independencia de los funcionarios responsables y una adecuada regulación secundaria. Sólo así la información y el proceso transparente de toma de decisiones serán la piedra angular de la institución. Ojalá así sea.
Notas: 1 Véase Schedler, Andreas. Qué es la rendición de cuentas. México, IFAI, 2004 (disponible en http://www.ifai.org/)
El autor es profesor investigador del CIDE.
Transparencia
Propuesta de reforma
En el artículo 22 de la nueva Ley Orgánica de Pemex se propone integrar un comité de transparencia y auditoría del consejo de administración de Pemex con tres consejeros profesionales, para evaluar el desempeño financiero y operativo de la paraestatal, proponer al Consejo de Administración los criterios para determinar la información que se considerará relevante sobre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, al igual que las normas para su divulgación. Asimismo, vigilará que se rindan los informes que la Ley obliga a Petróleos Mexicanos.
Ernesto Marcos Giacomán
El gran contribuyente
La contribución fiscal de Pemex alcanzó en el 2006 y otra vez en 2007, casi 70 mil millones de dólares, y el monto acumulado en el sexenio del presidente Fox rebasó la cifra de 250 mil millones de dólares. El pago de impuestos por parte de Pemex ha significado, en promedio, el 5.6 por ciento del PIB. Para el año pasado llegó a representar el 8 por ciento del PIB y significó alrededor del 40 por ciento de los ingresos fiscales del gobierno federal.Este flujo de impuestos y derechos en el periodo 2001-2006 significó un incremento del 165 por ciento sobre el que recibió la administración del presidente Zedillo (de 1,051.5 a 2,782.6 miles de millones de pesos).Este monto sin precedente de ingresos del gobierno se destinó al gasto corriente, tanto a nivel federal como en los gobiernos locales. Excepto por los recursos canalizados a financiar programas sociales indispensables, el destinar estos recursos extraordinarios y no recurrentes a gasto corriente ha significado otra oportunidad perdida para México. Es el equivalente al caso de una familia que recibe una herencia en efectivo y decide gastarla en viajes y comidas en lugar de utilizarla para abrir un negocio o mejorar la educación de los hijos, que les den la oportunidad de acceder a mejores niveles de vida en el futuro.
El régimen fiscal aplicado a Pemex durante décadas, que capturaba más del 60 por ciento de sus ingresos brutos, provocó serias distorsiones:
a) Una carga excesiva, superior a sus rendimientos antes de impuestos, que obligaron al organismo a endeudarse para pagar impuestos y a perder su patrimonio.
b) Doble tributación en la venta de petrolíferos, que Pemex ha mantenido para cumplir con su obligación de suministro del mercado nacional.
c) Pérdidas anticipadas en la mayoría de los proyectos nuevos.
d) Incentivos perversos en la asignación interna de recursos.
El nuevo régimen aprobado por el Congreso para 2006 y 2007 resuelve estructuralmente los problemas más graves, pero resulta insuficiente para sanear a Pemex. Significa un gran avance que la base de los derechos sea el ingreso neto, después de deducir los costos y gastos "permitidos", pero está aún lejos de ser competitivo.
Se requiere avanzar en la reducción gradual de la carga fiscal y proporcionar los incentivos adecuados para mantener la plataforma de producción de crudo; buscar la autosuficiencia en la producción de gas natural; integrar verticalmente los procesos de transformación para ofrecer de manera competitiva los insumos que demanda el mercado nacional y orientar a la empresa a maximizar sus rendimientos sobre el capital invertido, y así ofrecer rendimientos atractivos a los futuros tenedores de los "bonos ciudadanos".La propuesta enviada por el Presidente permite avanzar en el logro de los objetivos descritos. Sin embargo, se requiere un ajuste adicional al régimen fiscal aplicable a Pemex -que la iniciativa enviada al Congreso no contiene- en el sentido de flexibilizar el tope de gastos deducibles que hoy es de 6.50 dólares por barril producido. Campos como Chicontepec, muchos campos marginales o maduros, y ciertamente la producción en aguas profundas, tendrán costos significativamente superiores al límite establecido en la Ley de Derechos. El autor es doctor en economía, ex subsecretario de Industria Paraestatal y ex director corporativo de Finanzas de Pemex.
Régimen especial de operación
Propuesta de reforma Capítulo IV de la nueva Ley Orgánica de Pemex.
Es necesario introducir un nuevo marco jurídico aplicable a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios en materias de deuda, presupuesto y adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas. Es innegable que esta transformación debe ser gradual por varias razones, entre las que destacan: el tiempo que requiere la consolidación del marco jurídico e institucional para la regulación de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios; la construcción y entrada total en operación de la nueva estructura de gobierno corporativo de la paraestatal, y el peso específico que la paraestatal representa en las finanzas públicas de la Federación, de los Estados y de los Municipios. Para responder a esta necesidad, la iniciativa prevé un régimen transitorio por el que algunas de las flexibilidades apuntadas en el párrafo anterior se otorgarán al organismo, en la medida en que se cumplan ciertas metas y se asegure el éxito del gobierno corporativo plasmado en la iniciativa de Ley que se presenta.
Juan E. Pardinas
Regular al gigante
La reforma legal propuesta por el presidente Calderón le otorgaría a Pemex mayores márgenes de autonomía, para funcionar más como una empresa y menos co- mo la ubre presupuestal del gobierno. Sin embargo, esta autonomía y flexibilidad conllevan el enorme reto de regular a una compañía con ventas superiores al 10 por ciento del PIB nacional. Según la revista Fortune (2007), Pemex ocupa el lugar 34 dentro en la lista de las 500 empresas más grandes del mundo. Si Pemex fuera un país, sería la cincuen- tava economía global, por encima de naciones como Perú, Ecuador y Uruguay.¿Cómo regular a una empresa de este tamaño?
La iniciativa presidencial propone la creación de la Comisión del Petróleo (CP) que pretende funcionar como contrapeso técnico frente a la nueva autonomía de Pemex. La CP sería un órgano colegiado formado por cinco comisionados, designados por el Ejecutivo, quienes permanecerían en su cargo por 5 años, con posibilidad de repetir por un periodo adicional.De aprobarse la reforma, la CP será una institución que apoyará a la Secretaría de Energía en la compleja labor de regir el destino de la industria petrolera. La CP se encargaría de analizar información sobre la producción y reservas de petróleo. Asimismo, esta entidad evaluaría la ejecución de proyectos de inversión realizados por la empresa paraestatal.La asimetría entre la Sener y Pemex es gigantesca. En el año 2006, la Secretaría de Energía tenía cerca de 860 empleados, en ese mismo año, Pemex contaba con más de 140 mil trabajadores. La CP ayudará a cerrar la brecha de capacidades que existe entre ambas instituciones. Este nuevo órgano aportará los insumos técnicos y analíticos, para que Pemex rinda cuentas sobre su desempeño.Otra sección de la iniciativa presidencial busca que la Comisión Reguladora de Energía (CRE) sea la encargada de administrar la relación de negocios entre Pemex y las empresas privadas, que eventualmente se encargarían de las tareas de refinación. Pemex entregaría el crudo a las refinadoras privadas y éstas le devolverían las gasolinas procesadas a la empresa paraestatal. La CRE regularía los precios y condiciones de venta en todas las fases de este proceso. Hoy la CRE se encarga de regular una relación semejante entre las compañías privadas que generan electricidad y venden la energía a la CFE.El rol de la CRE es sustituir el papel del libre mercado en la asignación de precios. Si México tuviera un mercado competitivo en combustibles, las empresas de refinación podrían vender sus servicios a la compañía petrolera que ofrezca el mejor precio. En México sólo hay una empresa con permiso legal para extraer hidrocarburos, por lo cual se requiere de la CRE para que funcione como árbitro entre la petrolera paraestatal y las eventuales refinerías privadas. Además de ser monopolio, Pemex es un monopsonio, el único comprador de servicios de refinación en el país. Esta situación permanecería sin cambio, aun si se aprueba la modesta reforma energética que está en manos del Congreso.
El autor es politólogo y economista, miembro del Instituto Mexicano para la Competitividad.
Comisión del Petróleo
Propuesta de reforma
Crear la Ley de la Comisión del Petróleo. Se propone la creación de un órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía, con autonomía técnica y operativa, que apoyará a esta dependencia en sus tareas de planeación estratégica del sector, en materia de regulación y supervisión de las actividades de exploración y producción, a fin de garantizar la utilización de la tecnología más adecuada para optimizar dichas actividades.
Luis M. Pérez de Acha
Debate constitucional
Las reformas legales en materia petrolera afrontan serios cuestionamientos constitucionales. Las razones que las sustentan evidencian la situación deplorable de Pemex y la urgencia para implementar medidas de todo tipo. Sin embargo, ello no excluye que dichas reformas tengan que ajustarse a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución, y respeten, por consiguiente, los siguientes principios:
a) Que corresponde a la nación el dominio directo del petróleo y de los hidrocarburos.
b) Que las funciones que el Estado ejerce en el ramo del petróleo constituyen un área estratégica respecto de la cual aquél tiene exclusividad.
c) Que para el manejo de esa área estratégica, el Estado puede contar con los organismos y empresas que se requieran, sobre los que mantendrá la propiedad y el control.
d) Que se prohíbe el otorgamiento de concesiones y contratos sobre el petróleo y los hidrocarburos.
Ahora bien, con independencia de la pertinencia operativa y de la idoneidad financiera de las reformas propuestas, algunas de ellas lindan en la inconstitucionalidad, por cuanto que pretenden:
1. Excluir como área estratégica del Estado las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas, de productos derivados de la refinación del petróleo y de petroquímicos básicos. La reforma permitiría que estas actividades se realizaran por particulares y, además, que ellos construyeran, operaran y fueran propietarios de ductos, instalaciones y equipos.
2. Dejar como únicas áreas de operación exclusiva de Pemex la exploración y explotación petrolera.
3. Permitir que Pemex contratase con terceros los servicios de refinación de petróleo, caso en el cual éstos podrían construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos. Según la propuesta, no se prohibiría que los particulares tuviesen una participación porcentual en los beneficios económicos de esa actividad.
4. Determinar libremente los precios correspondientes a las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas, de productos derivados de la refinación del petróleo y de petroquímicos básicos, cuando se den condiciones de competencia efectiva, cuya existencia se presupone con la participación del sector privado.
5. Crear en México -no sólo en el extranjero- empresas filiales de Pemex, en sociedad con particulares. Esas empresas podrían o no ser controladas por el gobierno federal, y su objeto sería la ejecución de las actividades que con la reforma dejarían de ser estratégicas para el Estado.
6. La elusión por parte de esas empresas filiales no sólo de las restricciones constitucionales vigentes, sino también de toda la normatividad federal aplicable al sector paraestatal, de manera relevante en temas como presupuesto, contabilidad gubernamental, licitaciones públicas, transparencia, responsabilidad de funcionarios, etcétera.
Los cuestionamientos constitucionales inciden sobre los anteriores temas, y aunque es verdad que en relación con los mismos no es factible asumir conclusiones dogmáticas, lo cierto es que, de aprobarse las reformas, el conflicto se llevaría ante la Suprema Corte, en virtud de las acciones surgidas del Congreso federal o, incluso, de las controversias presentadas por las entidades federativas de resultar afectadas sus participaciones federales.
Al incipiente debate político y social, habrá que aunarle obligadamente el ingrediente constitucional. El autor es doctor en derecho por la UNAM.
Ley Reglamentaria del artículo 27
Propuesta de reforma
Modificar la Ley Reglamentaria del artículo 27. En el artículo 4 se establecería: Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios y los sectores social y privado, previo permiso, podrán realizar las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas, de los productos que se obtengan de la refinación de petróleo y de petroquímicos básicos. Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán contratar con terceros los servicios de refinación de petróleo. Dicha contratación no podrá, en modo alguno, transmitir la propiedad del hidrocarburo al contratista, quien tendrá la obligación de entregar a Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios todos los productos y residuos aprovechables que resulten de los procesos realizados.
David Shields
Un primer paso
La iniciativa de Calderón propone que el consejo de administración de Pemex esté integrado por 15 miembros. Además de los seis secretarios de Estado y cinco líderes sindicales, hoy presentes, se integrarán cuatro consejeros "profesionales" (¿acaso los 11 existentes no lo son?), que serán expertos en finanzas, administración o energía. Aunque dos de esos expertos trabajarán tiempo completo y "representarán al Estado", se supone que los cuatro representarán los intereses de la sociedad mexicana por encima de intereses de grupo.Es una enorme responsabilidad para estos cuatro expertos, que serán una minoría frente a los seis secretarios y cinco líderes sindicales, quienes sí suelen responder a intereses de grupo, más que a las necesidades de la petrolera o de la sociedad.
Hace tres años, cuando el senador Genaro Borrego propuso una reforma al consejo de Pemex, él planteó que, de 15 integrantes, ocho deberían ser consejeros independientes, sin conflictos de interés. (Dos serían nombrados por el sindicato, dos por el Ejecutivo, uno sería el director general de Pemex y habría otros dos funcionarios de Pemex). Según este concepto, idealmente la sociedad, a través de esos consejeros, controlaría Pemex y no los políticos ni el sindicato.¿Cómo lograr que la voz de la sociedad se oiga fuerte dentro del buen gobierno corporativo, sin que el Estado pierda control y asegurando la transparencia y la rendición de cuentas?
En compañías como Statoil y Petrobras, esto se logra a través de la interacción de diferentes consejos y comités. En Statoil, el consejo de administración tiene 11 integrantes, todos independientes. Ellos proponen las decisiones a la dirección ejecutiva (directores, sindicato y líderes sociales), la cual responde a la asamblea corporativa.
En Petrobras hay un consejo de administración con varios comités propios, una dirección ejecutiva -que incluye representantes de accionistas privados-, así como otros comités de negocios y de gestión.
Será difícil que Pemex logre un desempeño de excelencia en su gobierno corporativo, sin este tipo de pesos y contrapesos y si no se convierte plenamente en una empresa desvinculada de la burocracia gubernamental y capaz de competir. La iniciativa de Calderón, al proponer autonomía de gestión y comités de apoyo al consejo, da un primer paso, quizás tímido, en esa dirección. El autor es especialista en el tema energético y director de Energía a Debate.
Nuevo Consejo de Administración
Propuesta de reforma
Artículos 9 y 11 de la nueva Ley Orgánica de Pemex. El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos se compondrá de 15 miembros propietarios (cuatro de los cuales serán consejeros profesionales designados por el Ejecutivo Federal, dos de tiempo completo que no podrán desempeñar otro empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza pública o privada, remunerado o no, con excepción de las actividades docentes y de investigación.
Los consejeros profesionales deberán ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, en pleno goce de sus derechos civiles; contar con título profesional en las áreas de derecho, economía, ingeniería, administración pública, contaduría o materias afines a la industria energética; haberse desempeñado en forma destacada en su profesión, trabajo o actividades de investigación o docencia, y no tener o haber tenido una relación de negocios, laboral, profesional o cualquier otra actividad relacionada con Pemex y sus organismos subsidiarios durante los dos años previos a la designación, de la cual pudiera derivar un conflicto de interés.
Rosío Vargas
¿Y la seguridad energética?
Un aspecto que parece estar quedando fuera del debate es la importancia estratégica del desarrollo de las reservas de México, sobre todo para Estados Unidos.Desde que el gobierno lanzó la idea de explorar en aguas profundas surgieron dudas sobre si la alternativa era en este momento la mejor y la más segura. Hoy este objetivo ha quedado incorporado en la iniciativa de reforma energética. La oferta es ciertamente dedicada a las empresas transnacionales, sobre todo las estadounidenses e inglesas pero también las noruegas y la española Repsol, bajo una terminología que encubre los "contratos riesgo" ya que el pago a las empresas se hará en efectivo indexado a las reservas descubiertas; un pago "determinable" en función del tamaño del yacimiento. Todo parece indicar que no se quiere correr riesgos de no encontrar petróleo, ni desaprovechar otras opciones exploratorias.
Esto debido a que la promesa del "tesoro escondido" ofrece un alto grado de incertidumbre, no sólo por el hecho de que son recursos prospectivos, sino que los hallazgos en las aguas profundas de territorio estadounidense, en el 2007, han sido los más bajos de la última década.
Hoy como complemento a la "reforma" se retoma el argumento de quienes cuestionaban esta opción y sugerían la explotación de pozos abandonados de los que aún se puede extraer una producción de 700 mil barriles diarios o 30 por ciento más de lo que se espera en aguas profundas. Esto permitirá la explotación de yacimientos abandonados en regiones que han sido muy productivas como la Faja de Oro y otras de donde teóricamente quedaría un 65 por ciento del petróleo en el subsuelo.
Todas las opciones fortalecen las demandas de la seguridad energética estadounidense que desde hace tiempo tiene en la mira el "acceso a los recursos no explotados de sus vecinos".Con ello, Estados Unidos logrará beneficiar su seguridad energética al maximizar la producción mexicana y mantener la plataforma de producción de la cual se ha venido destinando el 55 por ciento a la exportación, ya que el consumo doméstico tiene un crecimiento menor. De ésta, el 85 por ciento se dirige al mercado estadounidense (considerando la que se triangula a través del Caribe).
El desarrollo de las opciones exploratorias garantizará y profundizará el papel de México como proveedor "confiable" y estratégico de Estados Unidos, en el corto y mediano plazo. En el largo, es inevitable su dependencia total del petróleo del Medio Oriente, una vez que se agoten los recursos de sus vecinos y de los abastecedores hemisféricos.
Otra cuestión medular en la iniciativa son los "Servicios ampliados" que significa la posibilidad de que la iniciativa privada pueda participar en prácticamente todo el proceso productivo de Pemex. Mientras que a ésta se le ha desintegrado verticalmente en aras de introducir la competencia, sobre todo a partir del TLCAN, la iniciativa privada va a tener la posibilidad de participar en todas las actividades estratégicas de forma verticalmente integrada, a través de estos contratos. Podrán controlar desde las actividades extractivas (upstream), los procesos industriales como refinación, petroquímica, hasta la comercialización de los derivados, como gasolinas, turbosinas y gas licuado del petróleo. Esto permitirá a las empresas obtener enormes ganancias derivadas tanto de los precios de los hidrocarburos como del control vertical de toda la cadena de producción, trasporte y distribución.Con ello, Pemex tendrá que reducir al mínimo su función social ya que la renta petrolera pasará a manos de las transnacionales, pero también significará la pérdida de soberanía sobre actividades estratégicas al ponerlas en manos de las transnacionales. Mientras Estados Unidos por ley no exporta petróleo, limita la inversión extranjera en su industria petrolera por considerarla estratégica y tampoco vende sus empresas petroleras -incluso privadas- por razones de seguridad nacional, aquí en México el término estratégico y de seguridad energética ha quedado fuera de la "reforma". La autora es doctora en ingeniería energética por la UNAM.
Reservas
Propuesta de reforma
Modificar varias fracciones del artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para que la Secretaría de Energía esté obligada a elaborar planes estratégicos de mediano y largo plazos en las áreas de exploración y explotación de las reservas de hidrocarburos. Dichos planes se definirán sobre la base de una explotación sostenible de los recursos que maximice la riqueza petrolera en favor de la Nación.
También le corresponderá preservar e incrementar el acervo de reservas de hidrocarburos propiedad de la Nación. Será su responsabilidad la definición de una plataforma de producción sostenible en el largo plazo.
Coincidencias
La iniciativa del Presidente recoge propuestas que tanto el PRI como el PAN hicieron en la campaña del 2006, y atiende las advertencias que hizo el tricolor para apoyar la reforma.
Coincidencias en las plataformas registradas ante el IFE PRI
1. Propiciar que las entidades parestatales del sector energético tengan autonomía de gestión.
2. Promover alianzas estratégicas para acceder a las tecnologías y financiamiento para la explotación de nuevos yacimientos petrolíferos y de gas en aguas profundas.
3. Mejorar la administración de las empresas públicas del sector energético, dedicando los ahorros por eficiencia y austeridad a programas de modernización productiva.
4. Proponer reformas que apoyen las funciones y atribuciones de la Comisión Reguladora de Energía en beneficio de los consumidores residenciales, industriales y rurales, así como el fortalecimiento del sector.
PAN
1. Dotaremos a las empresas públicas del sector energético de un régimen fiscal propio, así como de esquemas que les permitan mejores prácticas de gobierno corporativo y que garanticen una visión de largo plazo, faciliten una rápida y eficiente toma de decisiones y den certidumbre, transparencia y mecanismos de rendición de cuentas sobre su gestión.
2. Impulsaremos el establecimiento de alianzas estratégicas para llevar a cabo la exploración y explotación de hidrocarburos en aguas profundas así como en yacimientos compartidos y en campos marginales, de tal forma que estas alianzas aporten tecnología y fuentes de financiamiento indispensables para el desarrollo de estos proyectos.
3. Consolidaremos el nuevo régimen fiscal de Pemex para permitirle una operación eficiente y en igualdad de condiciones con las principales compañías petroleras del mundo, y que a su vez le permita aumentar sus niveles de producción e inversión en infraestructura, investigación y exploración.
4. Fortaleceremos a la Comisión Reguladora de Energía a efecto de promover condiciones de equidad en el sector, estándares de calidad y un sistema de precios competitivos.
Coincidencias en los discursos Beatriz Paredes en el Consejo Político Nacional del PRI, 5 de abril:
1. Se trata de otorgarle a Pemex plena autonomía de gestión administrativa y financiera, darle flexibilidad operativa para la procura y contratación de obras y servicios; que puedan darse la organización y procedimientos internos que convengan y establecer las negociaciones laborales necesarias para que existan recursos humanos y físicos que se aprovechen a plenitud y eficazmente, para todo lo cual se requiere de mecanismos de auditoría y control eficientes.
2. Se requiere una política de Estado integral, de largo plazo, que contemple, a su vez, una política sectorial que preserve para el país la soberanía energética.
3. El PRI defiende el principio constitucional de propiedad de la nación. En materia energética se pronuncia en contra de todo intento de privatización del patrimonio de los mexicanos y reconoce que es necesario revisar y transparentar las formas y los medios a través de los cuales se administra.
Felipe Calderón en el mensaje a la nación con motivo del envío de su iniciativa al Congreso, 8 de abril:
1. Propongo dotar a Petróleos Mexicanos de la autonomía financiera y de gestión suficientes, a fin de que pueda hacer frente de mejor manera a los nuevos retos. En particular, buscamos darle a Pemex mayor libertad en el manejo de su presupuesto y de su deuda, a fin de que pueda reinvertir sus excedentes en el mejoramiento de la empresa. Se propone establecer una nueva estructura administrativa y dotarle de mayores facultades de decisión, administración, contratación, para tener acceso a tecnología de punta y multiplique su capacidad de ejecución de proyectos.
2. Propongo fortalecer a las autoridades que regulan el sector energético, a fin de garantizar que los beneficios de la actividad petrolera sean para todos los mexicanos.
3. La iniciativa que envié al Congreso busca fortalecer a Pemex, asegurando en todo momento su carácter de empresa pública; asegurando, también, la propiedad exclusiva de los mexicanos sobre el petróleo y el control de la empresa en materia de exploración, explotación, refinación y petroquímica. La iniciativa no propone modificar la Constitución. Con ello se garantiza que esta empresa siga siendo de todos los mexicanos. Pemex no se privatiza, eso no está a debate.
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Fecha de publicación: 20 abril 2008
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